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關于我國政府采購范圍界定的幾個問題

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人氣:-發表時間:2021-04-14 11:47【

我國試行政府采購制度,各地的采購范圍不盡相同,采購“門檻”的設定高低不一,采購方式方法也各有不同,需要通過立法規范采購范圍。


確定政府采購范圍的依據,應看其是否以政府采購為主體的活動,只要是政府機關的購買行為,均應納入政府采購制度規范之內,在實施政府采購制度過程中,首先就有一個采購范圍界定問題。而且政府采購也不僅僅是政府機關之事,常常涉及其它一些實體和企業的采購活動,也屬政府采購性質的行為。


政府采購稱公共采購,是政府機關及公共部門為開展業務活動或向社會提供公共物品和公共服務的需要,用國家財政性資金購買物品、工程和服務的行為,它與私人部門購買行為有極大區別,主要有兩點:


1.資金性質標準


私人部門購買使用的資金,是個人消費基金或私人資本金,其目的是為了滿足個人消費或為向市場提供私人物品和服務取得盈利,而政府購買使用的資金,是國家財政性資金,其目的是為了履行政府職能或提供公共物品和公共服務滿足社會共同需要。國家財政性資金的使用,有些是用于滿足私人消費之目的,比如用于社會救濟支出,用于普通高等學校的獎學金、助學金、困難學生補助等等,這些雖然使用的是國家財政資金,可它使用的目的,并不是為了提供公共物品或公共服務,其性質屬于私人消費,并不是政府采購行為。



2.政府采購范圍界定


依據上述標準,在中國除了政府機關及全額預算撥款的社會團體和政黨組織等必須納入政府采購范圍之實體外,對其它實行國家預算管理的實體是否納入政府采購范圍應作具體分析。事業單位提供的物品或服務,并不是純公共品,而是兼備公共品與私人品雙重特征的混合品或稱準公共品,在市場經濟下,它可有兩類:一類只能由政府組織供給;一類并不一定都靠政府,它可以在政府財政的支持下,通過授予特許權,由民間組織供給,并自負其責和承擔風險。由政府直接組織供給的,當然屬于政府采購規范之列,而由民間組織供給的,由于要對成本回收自負其責、自擔風險,它就必然要走上企業化經營道路。


事業單位改革深化導致許多自收自支的國家預算管理的事業單位和走向自負盈虧的企業化經營道路而又依然納入預算管理的事業單位,界定政府采購范圍時不可籠統的將它們都劃入政府采購范圍之內,也不可以用是否屬于國家預算管理的事業單位這樣的概念來界定。


國有企業是否都應納入政府采購范圍,對此有兩種截然不同的意見。國有企業按其經營性質劃分有兩大類:一類是非盈利性的公共性企業;一類是以盈利為目的經營性企業。前一類企業的發展靠國家財政投入來維持,所提供的物品和服務是為滿足社會公共需要,這類企業應納入政府采購制度規范之內。后一類企業雖然與保障人民生活和公有經濟占國民經濟的主體地位息息相關,但它不能靠行政手段和行政配置來實現,只有依市場法則辦事,以追求盈利最大化為目標,依市場信號配置資源,方能保障其健康發展,為此就必須將經營性國有企業全面納入市場軌道,使其成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的參加市場平等競爭的獨立經濟體。實現這一改革目標前提條件是要現政企分開的改革,消除政府直接行政干預,因此它們不應納入政府采購范圍。基于上面的分析,政府采購范圍適用于國家機關和政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財政撥款來維持其運營的純公共性企業等實體。


實行政府采購制度,并不意味著納入采購范圍實體的所有采購活動,都要無巨細的納入政府采購制度規范和控制之中,即并不意著對實體自由靈活采購形式的全盤否定。實施政府采購制度后,總是要保留一分自由采購,作為制度內采購的補充。這就有一個采購內容界定和采數量“門檻”界限設置,借此保證制度化采購與非規范化采購范圍的界限。其界限在立法中可作原則定具體劃分通過實施辦法來明確。


在實施辦法中對于在采購內容的界定,可通過制定采購錄列出,納入采購目錄者,為“門檻”內的物品和服務,必須按采購制度規定依法實施。在當前各地試點中對采購范圍的界定,多數采用的是這種。采購數量范圍的界定。通常是以采購價格量的總金額界定“門檻”,達到了一定金額,則進入了“門檻”,就要依照采購制度規定,依法采購。“門檻”設置到底應當有多寬和多高,即哪些內容和多大數金額的采購應當納入政府采購法律法規的規范之中,這要依據具體情況而定。就現階段而言,由于經驗不足,市場尚不健全,最初“門檻”設定,宜窄不宜寬,宜高不宜低。這樣,既便于政府采購制度在全國健康順利推行,也利于積累經驗。 


實施政府采購制度是加強財政支出管理的一種有效措施,有利于克服傳統資金撥付使用單位實行自由采購辦法的缺欠,把財政支出管理從分配環節,延伸到支出實現階段,完善支出預算管理,但這既不能替代對全部公共支出的管理,也不能減輕對公共支出管理的其它方面的任務。


在當前的政府采購試點中,由于沒有經驗,曾出現了試圖用采購制度替代支出預算管理的傾向,把“門檻”額限界定得太低而且采購的方式方法上,將定點供應、定點“采買”(實際上是定點取貨)作為是規范的政府采購形式。這樣,不僅可能會給各個預算單位帶來諸多不便和低效率,還可能使政府采購制度走偏方面。


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